Por Guzmán López y Miguel. Socio Director del Dpto. de Derecho Inmobiliario y Urbanismo de Adarve Abogados
Tras la reforma de la Ley 22/1988 de Costas llevada a cabo por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, ahora se aborda la redacción de un nuevo reglamento de la ley que sustituye y deroga íntegramente al anterior RD 1471/1989. De este modo, la norma de desarrollo de la Ley de Costas actualmente es el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas (BOE núm. 247, de 11 de octubre de 2014), en vigor desde el día siguiente de su publicación en el BOE.
Desde un punto de vista de los bares y restaurantes de costa, haremos un breve recorrido por los más novedosos o más interesantes artículos de la norma reglamentaria:
El artículo 225 describe las competencias municipales en la materia, que podrán abarcar los siguientes extremos: b) Informar las solicitudes de reservas, adscripciones, autorizaciones y concesiones para la ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre; c) Explotar, en su caso, los servicios de temporada que puedan establecerse en las playas por cualquiera de las formas de gestión directa o indirecta previstas en la legislación de régimen local; d) Mantener las playas y lugares públicos de baño en las debidas condiciones de limpieza, higiene y salubridad (…)(artículo 115 de la Ley 22/1988).
En el art. 227 contiene la tramitación del planeamiento territorial y urbanístico que ordene el litoral. En relación con la impugnación de actos y acuerdos que infrinjan la Ley 22/1988, su reglamento y demás normas aprobadas conforme a la misma, el art. 228 señala que se declaran contrarios al interés general los actos y acuerdos que infrinjan la Ley 22/1988, su reglamento o las normas aprobadas conforme a la misma, y podrán ser impugnados directamente por la Administración General del Estado, autonómica o local, ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, con petición expresa de suspensión. El Tribunal se pronunciará sobre dicha suspensión en el primer trámite siguiente a la petición de la misma. Sin perjuicio de lo anterior, y de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 67 de la Ley 7/1985, el Delegado del Gobierno, a instancia del Ministro competente en materia de costas, podrá suspender los actos y acuerdos adoptados por las entidades locales que afecten a la integridad del dominio público marítimo-terrestre o de la servidumbre de protección que supongan una infracción manifiesta de lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 22/1988 (artículo 119 de la Ley 22/1988).
En conexión con las anteriores competencias municipales, debemos incidir en el contenido del art.2, que indica los fines que la actuación administrativa debe perseguir, y que informará toda su actuación en esta materia. Son el marco o guía que debe informar todo el quehacer administrativo. En los art. 3 a 8 se describe qué bienes son públicos por pertenecer a la zona marítimo-terrestre, ya sea por determinar constitucional o legal. Su descripción, definición y criterios se han ampliado, mejorado y detallado respecto a la anterior norma, a fin de dar mayor seguridad jurídica.
Entre el art. 17 y 32 es objeto de regulación el deslinde del dominio público marítimo-terrestre. Concretamente, en el art. 29 se regula la declaración de regresión grave, donde no podrá otorgarse ningún título de ocupación del dominio público, con una excepción en la que puede otorgarse por un máximo de 5 años para servicios públicos del art. 32 de la Ley. Las construcciones ya existentes se conservarán salvo que el mar las alcance o exista riesgo cierto.
En cuanto a los efectos del deslinde (art.30), se indica que los títulos de propiedad privada inscritos en el registro de la propiedad no pueden prevalecer sobre el dominio público. La resolución del deslinde permite rectificar las descripciones registrales, así como la inscripción provisional en el registro de la propiedad durante 5 años del bien como dominio público, debiendo el particular impugnarlo y anotar la demanda en 5 años y un mes (art.32) para que no quede definitiva. La inmatriculación o inscripción de excesos de cabida de fincas colindantes con el dominio público marítimo-terrestre se regula en los art. 33 a 36, y en los art. 37 a 39 se regula la afectación y desafectación de terrenos, y los trámites para ello.
Las limitaciones y servidumbres de protección del dominio público marítimo terrestre, descritas a partir del art. 41, han sufrido alguna modificación: el art. 44 hace referencia a que la anchura de la zona de servidumbre de protección se reducirá en los casos a que se refieren el artículo 23.3 y la disposición transitoria tercera de la Ley 22/1988, y el artículo 44.7 y disposiciones transitorias 8ª y 9ª de su reglamento.
En las márgenes de los ríos hasta donde sean sensibles las mareas la extensión de esta zona podrá reducirse por la Administración General del Estado, de acuerdo con la comunidad autónoma y Ayuntamiento correspondiente, hasta un mínimo de 20 metros, en atención a las características geomorfológicas, a sus ambientes de vegetación, y a su distancia respecto de la desembocadura conforme a los siguientes criterios (artículo 23.3 de la Ley 22/1988): a) Sólo se podrá reducir la servidumbre de protección en aquellos terrenos que estén ubicados a más de 500 metros de la desembocadura a mar abierto más cercana; b) No podrá aplicarse dicha reducción, cuando se trate de zonas sujetas a cualquier régimen de protección, zonas que contengan playas o zonas de depósito de arenas o zonas con vegetación halófila o subhalófila; c) La servidumbre de protección reducida será como mínimo 5 veces la anchura del cauce, medida entre las líneas de ribera, hasta un máximo de 100 metros.
En art. 45 y 46 se disponen las actividades no sujetas a autorización y actividades prohibidas en las zonas de servidumbre de protección. En el art. 47 se regulan las actividades sujetas a autorización. En todo caso debe quedar libre de cerramientos la zona afectada por la servidumbre de tránsito. El Consejo de Ministros puede dispensar en algunas excepciones (art. 48), y el art. 49 indica que se requiere autorización autonómica (previo informe estatal, art. 50) para las actividades y usos autorizados, que debe respetar el planeamiento urbanístico y sin dicha autorización no puede inscribirse la obra en registro de la propiedad.
En el art. 52 se regula la servidumbre de tránsito, y en los art. 53 a 56 la de acceso al mar. En el art. 59, la zona de influencia de un mínimo de 500 metros a partir del límite interior de la ribera del mar, y los criterios de la misma (no crear pantallas arquitectónicas o volúmenes, y densidad no superior a la media del suelo urbanizable programado del municipio).
El régimen general de utilización y ocupación del dominio público se regula en los art. 60 a 64. En cuanto a la utilización y ocupación de las playas, no serán de uso privado, sin perjuicio de reservas demaniales; las edificaciones de servicio de playa se ubicarán, preferentemente, fuera de ella, con las dimensiones y distancias indicadas en la ley de costas. Cuando, a juicio del Ministerio competente, no fuera posible ubicar las edificaciones de servicio fuera de la playa, sobre el paseo marítimo o los terrenos colindantes, se podrán situar adosadas al límite de aquélla (art.65).
La norma se distingue entre tramos urbanos y tramos naturales de playas (art. 67). Según la DT 24ª del Reglamento, en un año deberán determinarse los mismos, indicándose entretanto en la misma los criterios provisionales. En los tramos urbanos de las playas podrá autorizarse la celebración de aquellos eventos de interés general con repercusión turística que cumplan los requisitos del art. 66. En todo caso, una vez finalizada la ocupación, se procederá de manera inmediata al levantamiento de las instalaciones, a la completa limpieza del terreno ocupado y a la ejecución de las demás actuaciones precisas para asegurar la íntegra conservación de la playa. Se considerarán eventos de interés general con repercusión turística los que reúnan cualquiera de los siguientes requisitos: a) Los declarados como de interés turístico internacional, nacional, regional o local, por el órgano competente. b) Los eventos deportivos o culturales que, aun celebrándose de forma esporádica, tengan repercusión nacional o internacional.
Para la celebración de estos eventos la Administración local habrá de solicitar autorización con informe favorable del órgano competente de la comunidad autónoma, acompañada de una memoria técnica.
En el art. 68 recoge las actividades y ocupaciones autorizadas en tramos naturales de playas: la ocupación de los establecimientos expendedores de comidas y bebidas no excederá de 70 metros cuadrados, de los cuales, 20, como máximo, podrán destinarse a instalación cerrada. Estas instalaciones serán de temporada y desmontables en todos sus elementos. La distancia entre estos establecimientos no podrá ser inferior a 300 metros. La superficie de cada una de esas ocupaciones será la mínima posible y la ocupación total no podrá, en ningún caso, exceder del 10 por ciento de la superficie de la playa en pleamar. Todas las conducciones de servicio a estas instalaciones deberán ser subterráneas.
El sistema de saneamiento garantizará una eficaz eliminación de las aguas residuales, así como la ausencia de malos olores. Con este objeto, las instalaciones deberán conectarse a la red de saneamiento general, si ésta existe, quedando en todo caso prohibidos los sistemas de drenaje o absorción que puedan afectar a la arena de las playas o a la calidad de las aguas de baño.
En todo caso, el levantamiento de cualquiera de las ocupaciones o usos anteriores llevará implícita la obligación para el beneficiario del título administrativo de reponer la playa a su estado natural anterior a la ocupación o uso.
En el art. 69 se regulan las ocupaciones en tramos urbanos de playas: los tramos urbanos de las mismas podrán disponer de instalaciones fijas destinadas a establecimientos expendedores de comidas y bebidas, con una ocupación máxima, salvo casos excepcionales debidamente justificados, de 200 metros cuadrados, de los cuales 150 metros cuadrados podrán ser de edificación cerrada y el resto terraza cerrada mediante elementos desmontables que garanticen la permeabilidad de vistas. A esta superficie se podrá añadir otros 70 metros cuadrados de ocupación abierta y desmontable más una zona de aseo, que no podrá superar los 30 metros cuadrados, siempre que ésta sea de uso público y gratuito. La distancia entre estos establecimientos no podrá ser inferior a 150 metros. Las instalaciones desmontables destinadas a establecimientos expendedores de comidas y bebidas se situarán con una separación mínima de cien metros de otras que presten un servicio de igual naturaleza ubicadas en dominio público marítimo-terrestre. Si la superficie cerrada supera los 20 metros cuadrados deberán contar con un título concesional.
Las instalaciones desmontables destinadas a establecimientos expendedores de comidas y bebidas se situarán con una separación mínima de cien metros de otras que presten un servicio de igual naturaleza ubicadas en dominio público marítimo-terrestre. Si la superficie cerrada supera los 20 metros cuadrados deberán contar con un título concesional.
Las distancias y superficies recogidas en los párrafos anteriores no serán de aplicación entre terrazas sobre paseos marítimos vinculadas a establecimientos ubicados fuera del dominio público, que podrán situarse junto a sus respectivos establecimientos, siempre y cuando no se obstruya el paso y uso público.
Todas las conducciones de servicio a estas instalaciones deberán ser subterráneas. El sistema de saneamiento garantizará una eficaz eliminación de las aguas residuales, así como la ausencia de malos olores.
La superficie de cada una de las ocupaciones será la mínima posible y la ocupación total de todas ellas, independientemente de uso al que estén destinadas, no podrá, en ningún caso, exceder del 50 por ciento de la superficie de la playa en pleamar.
El art. 81 describe la publicidad en el dominio público (carteles, vallas, medios acústicos o audiovisuales): la autorizada, la prohibida y las excepciones. Relevante artículo al efecto de anunciar la actividad de restauración a pie de playa, y no incurrir en infracciones.
El art. 84 regula la disposición por la Administración del dominio público ocupado en caso de estados de necesidad o excepcionales, pudiendo incluso cerrar su uso sin derecho a indemnización. Para la realización de obras en domino público, se regula el proyecto básico y de construcción, su contenido y otros documentos adicionales y su tramitación, en los art. 86 a 101. Los art. 102 y 103 regulan las zonas de reserva, su declaración y explotación.
El art. 110 estipula las actividades y ocupaciones sujetas a autorización administrativa previa, sólo podrán referirse a las instalaciones y actividades previstas en el artículo 32, apartados 1 y 2, y 33.6 de la Ley 22/1988, se otorgarán con carácter personal e intransferible inter vivos, salvo en el caso de vertidos, y no serán inscribibles en el Registro de la Propiedad. El plazo de vencimiento será el que se determine en el título correspondiente, y no podrá exceder de cuatro años. El art. 112 regula los casos de revocación unilateral sin derecho a indemnización, y la retirada de instalaciones.
Los art. 113 y 114 regulan las autorizaciones de explotación de servicios de temporada, de instalaciones desmontables, otorgadas por Ayuntamientos, por un máximo de 4 años, desmontando a final de temporada.
Las concesiones para ocupaciones con instalaciones y obras no desmontables, o para las desmontables que requieran más de 4 años, se regulan en el art. 131 y siguientes, que da derecho a un uso privativo, con limitaciones. En el art. 135 se regula su duración: c) Usos que presten un servicio público o al público que, por la configuración física del tramo de costa en que resulte necesario su emplazamiento, no puedan ubicarse en los terrenos colindantes con dicho dominio: hasta un máximo de 30 años.
El título otorgado podrá fijar un plazo de duración inferior y prever, a su vez, prórrogas sucesivas dentro del citado límite temporal máximo de 30 años en el que queda integrado el tiempo de duración de la concesión y las posibles prórrogas. En las concesiones de letra c) del art.135.4, el plazo máximo previsto para ese uso podrá ser ampliado en una quinta parte del plazo máximo previsto (es decir, 6 años más) cuando el solicitante hubiera presentado un proyecto para la regeneración de playas y lucha contra la erosión y los efectos del cambio climático. Las concesiones son inscribibles en el registro de la propiedad (art. 140), y son transmisibles inter vivos y mortis causa (art. 141). Se regula su formalización y transmisión (art.142 y 143).
En el art. 151 y siguientes se contiene la tramitación común de autorizaciones y concesiones, sus pliegos de condiciones generales, etc. En el art. 158 y siguientes se regula el posible concurso para otorgar autorizaciones y concesiones, donde se respetará los principios de publicidad, imparcialidad, transparencia y concurrencia competitiva. En el art. 162 se regula las modificaciones y el art. 163 la extinción del derecho de ocupación. Los art. 165 a 169, regulan los supuestos de caducidad de autorizaciones y concesiones.
Los art. 170 y 171 regulan el vencimiento del plazo del título y la posibilidad de prórrogas hasta el máximo regulado. Las prórrogas de las concesiones que sean anterior a la Ley 2/2013, según el art. 172, serán tramitadas a solicitud del interesado (desde la entrada en vigor de esta ley hasta 6 meses antes de la fecha de extinción), contando desde la fecha de solicitud. El plazo y criterios para dichas prórrogas (art. 174 y 175) regula un máximo de 30 años para restauración.
A partir del art. 191 se desarrolla el régimen disciplinario, distinguiéndose infracciones graves y leves, sancionados con multas, debiendo entregarse en todo caso el beneficio obtenido (art. 203) e indemnizar los daños y perjuicios (art. 207). En los art. 209 a 219 se dispone el procedimiento sancionador, ejecución y la acción pública. Los Alcaldes, en materia de competencia municipal según la Ley 22/1988, podrán imponer multas de hasta 12.000 euros (artículo 99 de la Ley 22/1988).
Finalmente, cabe citar entre otras, la DT 1ª que trata sobre propietarios declarados por sentencia judicial en dominio público tienen derecho de ocupación de 30 años prorrogable por otros 30 sin abonar canon, a computar desde la Ley 22/1988; la DT 2ª regula las propiedades privadas anteriores a la Ley 22/1988, que tendrán un derecho de ocupación de 30 años; la DT 8ª, 9ª y 10ª hacen referencia a los terrenos urbanos, urbanizables programables, no programables o no urbanizables anteriores de la Ley 22/1988; DT 13ª estipula sobre las obras sin autorización ni concesión y no legalizables; la DT 14ª sobre obras legalizadas antes de la Ley 22/1988; y, por último, la DT 26ª regula las ocupaciones con títulos extinguidos o en tramitación.
