Por Guzmán López Miguel. Director del Departamento de Derecho Inmobiliario y Urbanismo.
La Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas ha generado revuelo en los sectores ecologistas e incluso científicos, que critican no solo sus imprecisiones técnicas y la mercantilización y desprotección del medio ambiente que, a su juicio, la misma permite, sino que, además, se bloquease en el Senado, según afirman, la comparecencia de la comunidad científica para dar su opinión.
El Secretario de Estado de Medio Ambiente subrayó tras su aprobación que cerca de 150.000 empleos directos y unos 2.000 millones de euros relacionados con la actividad económica de la costa dependían de esta nueva norma, que “trata de introducir sentido común en el litoral”. Según los datos del Gobierno, de las 40.000 ocupaciones actuales que se encuentran en Dominio Público Marítimo-Terrestre (ribera del mar y de las playas), casi un 90 por ciento se encuentra en una situación irregular. Así, explica que esta normativa aporta soluciones a más de 500.000 ciudadanos que se vieron afectados por la anterior normativa de 1988.
Los bares y restaurantes en primera y segunda línea de playa (100 metros costa adentro) podrán realizar obras de reparación, mejora, modernización y consolidación siempre que no impliquen un aumento de volumen, altura ni superficie.
En la Exposición de Motivos se explica que “la protección de la costa española constituye un deber inexcusable para los poderes públicos, y también para los ciudadanos y la sociedad en general”. “El reto que hoy debe encarar nuestra legislación de costas es conseguir un equilibrio entre un alto nivel de protección y una actividad respetuosa con el medio. El desarrollo sostenible se alimenta de la relación recíproca entre la actividad económica y la calidad ambiental”. “Para transitarlo con éxito, nuestro marco normativo debe ser revisado”. “La presente reforma proporciona seguridad jurídica estableciendo un marco en el que las relaciones jurídicas en el litoral puedan tener continuidad a largo plazo”.
La ley se estructura en dos grandes bloques, el primero implica una modificación parcial y profunda de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (en adelante, LC), y el segundo establece el nuevo régimen de prórroga extraordinaria y selectiva de las concesiones otorgadas al amparo de la legislación anterior, y un conjunto heterogéneo de disposiciones que complementan a la modificación de la Ley de Costas.
Polémicas medioambientales al margen, la Ley está vigente y es la que es, y por ello procederemos a analizar a grandes rasgos a continuación los contenidos más relevantes y novedosos que introduce (considerando que es una norma prolija y que requiere de una atenta y detallada lectura):
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La Ley precisa, en la nueva redacción dada al art. 3 LC, el concepto de dominio público marítimo-terrestre, en referencia tanto a la zona marítimo-terrestre como a las playas. Introduce también definiciones de los accidentes geográficos que se emplean en la determinación del domino público, para mayor precisión.
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La línea exterior de los paseos marítimos construidos por la Administración General del Estado o por otras administraciones públicas con la autorización de aquella, durante el periodo comprendido entre la entrada en vigor de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y la entrada en vigor de la presente Ley, se entenderá a todos los efectos como línea interior de la ribera del mar. La Administración General del Estado podrá desafectar los terrenos situados al interior de los paseos marítimos (Disposición Adicional Tercera de la Ley 2/2013).
Ante la terminación de las concesiones vigentes a partir de 2018, se establece una prórroga extraordinaria de las otorgadas antes de la entrada en vigor de la reforma, por un plazo máximo de 75 años.
- Se prevén legalmente las consecuencias que se producen en los supuestos de revisión de deslindes por alteración del dominio público marítimo-terrestre (nuevo art.13bis LC) y se introducen reglas especiales, para realizar algunos deslindes.
- La eficacia en la protección y defensa del dominio público marítimo-terrestre impone que se establezca como obligatoria la inscripción de estos bienes (nuevo art. 11.2 LC). Se sigue así el criterio general establecido por la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, con el propósito de lograr la concordancia entre la realidad física de la costa y el Registro de la Propiedad.
- En todo caso, debe haber constancia registral del proceso administrativo de deslinde, mediante la anotación marginal en la inscripción de todas las fincas que puedan resultar afectadas por éste (art. 12 LC). La publicidad no solo es la registral, sino que se impone que se publiquen en la página web del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente las líneas de deslinde (Disposición Adicional Primera de la Ley 2/2013).
- Conforme a la Disposición Adicional Séptima de la Ley 2/2013 y a los planos del Anexo a la Ley, se excluyen determinados terrenos de doce núcleos de población del dominio público marítimo-terrestre. Esta exclusión legal pretende solucionar singularmente la situación de terrenos de núcleos residenciales que se encuentran en una situación peculiar: los terrenos sobre los que están edificados, por su degradación y sus características físicas actuales, resultan absolutamente innecesarios para la protección o utilización del dominio público marítimo terrestre; además, se encuentran incorporados al dominio público marítimo-terrestre por disposición de deslindes anteriores a la Ley de Costas de 1988 y que las propias edificaciones residenciales son también anteriores a 1988; y en conexión con lo anterior, dice la Ley que se trata de áreas de viviendas históricamente consolidadas y altamente antropizadas, cuya situación de inseguridad jurídica arrastrada desde 1988, trata de resolverse definitivamente por esta Ley.
- Se modifica el art. 66 LC para que el plazo máximo de duración de las concesiones que pasa a ser de un máximo de setenta y cinco años (al igual que el fijado en la mencionada Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y en el Texto Refundido de la Ley de Aguas), dependiendo la duración de los usos tal como se regulen reglamentariamente. Además, se permite la transmisión mortis causa e inter vivos de las concesiones (art. 70.2 LC). En el primer caso se amplía el plazo de notificación que deben hacer los causahabientes para poder subrogarse en la concesión de uno a cuatro años, se trata de evitar el riesgo de que se produzca la pérdida del derecho por el transcurso de un plazo tan breve, sobre todo teniendo en cuenta las dificultades que puedan tener los extranjeros. En el caso de las transmisiones inter vivos, su validez requiere la previa autorización de la Administración.
- La reforma modifica la disposición transitoria primera de la LC en sus apartados 2 y 3 para permitir que los titulares registrales de terrenos amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria sean concesionarios.
- La ley 2/2013, en su artículo segundo, establece una prórroga extraordinaria para las concesiones existentes, otorgadas al amparo de la normativa anterior (Ley de Costas de 1988). También se prevé expresamente la aplicación de esta prórroga a quienes sin ser concesionarios, sí son titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre, de acuerdo con la disposición transitoria primera de la LC. No obstante, con carácter previo deberá solicitarse la correspondiente concesión. Así se regula la polémica futura extinción de las concesiones que comenzarían a expirar en 2018 (a los 30 años de la entrada en vigor de la LC). Con carácter general, si bien se regulará reglamentariamente en función de los usos, el plazo máximo de esta prórroga extraordinaria será de setenta y cinco años. El plazo de la prórroga se computará desde la fecha de la solicitud, con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prorroga (por lo que no corre prisa en solicitarla ya, sino mejor esperar a que se acerque la fecha extintiva para apurar los años de la actual concesión). Para las concesiones que amparen ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, la prórroga será concedida previo informe “determinante” del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma, salvo motivación expresa en contrario del Estado por razones de interés general.
- La Ley 2/2013 garantiza a través de su Disposición Transitoria Quinta que las concesiones que amparan la ocupación de puertos que no sean de interés general, o las que se derivan de los contratos de concesión de obra pública para la construcción de estos, puedan prorrogarse en los mismos términos y condiciones que prevé la legislación de puertos de interés general.
- En materia de autorizaciones se aumenta el plazo máximo de duración de un año a cuatro años (art. 52.4 LC).
- Respecto de la zona de servidumbre de protección es la dirigida a las edificaciones que legítimamente la ocupan, a cuyos titulares se les permitirá realizar las obras de reparación, mejora, modernización y consolidación, siempre que no impliquen un aumento de volumen, altura ni superficie. Se sustituye la autorización administrativa autonómica por la declaración responsable, en la que tendrán que incluir que tales obras cumplen con los requisitos de eficiencia energética y ahorro de agua (art. 13bis LC).
Cuando por la realización de obras o instalaciones, el chiringuito o restaurante playero esté en riesgo de ser alcanzado por el mar, se terminará la concesión
- Se prevé en el nuevo art. 23.3 LC reducir el ancho de esta servidumbre de protección de 100 metros a 20 metros en relación con los núcleos de población que, sin poder acogerse a lo dispuesto en la disposición transitoria tercera de la LC, por no ser suelo calificado como urbano, sí tenían en aquella fecha características propias de él (son núcleos de población dispersos en suelo no urbano pero con características materialmente urbanas). Esta reducción se contempla también, como posibilidad excepcional, en los márgenes de los ríos hasta donde sean sensibles las mareas, para evitar que en los tramos alejados de la desembocadura se genere, por defecto, una servidumbre de 100 metros.
- En relación con el uso de las playas, se determina en la redacción del art. 33.6 LC que el posterior desarrollo reglamentario establezca un régimen diferenciado para los tramos de playa urbanos –los contiguos con suelos urbanizados– y para los tramos de playa naturales –los contiguos a espacios protegidos o suelo rural–, determinando que respecto de estos últimos se imponga un nivel de protección alto y se restrinjan las ocupaciones.
- Se ha regulado en la nueva redacción de la Disposición Adicional Décima de la LC desde la perspectiva del dominio público marítimo-terrestre, el régimen de las llamadas “urbanizaciones marítimo-terrestres” (como la conocida de Ampuria Brava, en Cataluña), garantizando que los canales navegables sean dominio público y que el instrumento de ordenación territorial o urbanística prevea, a través de viales, el tránsito y el acceso a los canales.
- Se modifica la Disposición Adicional Undécima de la LC para regular que a los bienes declarados de interés cultural que ocupan el dominio público, se les otorgue una concesión y se les aplique su régimen jurídico propio.
- Esta reforma legal incorpora a la LC regulaciones específicas para afrontar con garantías la lucha contra los efectos del cambio climático en el litoral. Se introduce un régimen específico para los tramos del litoral que se encuentren en riesgo grave de regresión (art.13ter LC). La definición de esta situación se establecerá reglamentariamente y en atención a criterios científicos contrastados. En las áreas así declaradas, se limitan las ocupaciones y se prevé que la Administración pueda realizar actuaciones de protección, conservación o restauración, respecto de las que podrá establecer contribuciones especiales, otra de las novedades de esta reforma. También se exige que a los proyectos para la ocupación del dominio público se acompañe una evaluación prospectiva sobre los posibles efectos del cambio climático. Además, se incorpora como causa de revocación de las autorizaciones y de las concesiones, el supuesto de que las obras o instalaciones estén en riesgo cierto de ser alcanzadas por el mar (art.55.1 y 78.1.m LC). La Ley impone al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente la obligación de elaborar en dos años una estrategia para la adaptación de la costa a los efectos del cambio climático (Disposición Adicional Octava de la Ley 2/2013).
- A la vista de la experiencia y con el propósito de que la Administración General del Estado pueda de modo efectivo evitar la producción de irregularidades administrativas que afecten a la integridad del litoral, se introduce el siguiente mecanismo reactivo en el nuevo art. 119.2 LC (bautizada como “cláusula anti-Algarrobico): “El Delegado del Gobierno, a instancia del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, podrá suspender los actos y acuerdos adoptados por las entidades locales que afecten a la integridad del dominio público marítimo terrestre o de la servidumbre de protección o que supongan una infracción manifiesta de lo dispuesto en el artículo 25 de la presente Ley”. Se trata de posibilitar una actuación cautelar rápida y eficaz que evite la ejecución de un acto ilegal, sin perjuicio de que en el plazo de diez días deba recurrirse el mismo ante los tribunales de lo Contencioso-Administrativo.
- Se regulan y modifican por la Ley los nuevos cánones y sus cuantías por ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre (art. 84 LC) así como contribuciones especiales cuando de la ejecución de las obras que se realicen en el dominio público marítimo-terrestre para su protección, defensa o mejora, o para la de los terrenos colindantes (nuevo art. 87bis LC).
- Asimismo, se modifica el régimen sancionador, tanto los tipos como las cuantías de las multas y las consecuencias de reposición al estado anterior (art. 90 y siguientes LC).
En conclusión, nos hallamos ante una Ley polémica y prolija en sus modificaciones, que trata de resolver situaciones litigiosas pendientes desde hace al menos 25 años (ampliación de las concesiones para los dueños de viviendas en suelo demanial; resolver la situación concreta de doce núcleos urbanos sacándolos del dominio público marítimo terrestre), y que, a través de excepciones y delimitaciones de conceptos normativos, permite excluir suelos del demanio, o bien permite explotar mercantilmente el mismo (como los eventos musicales o macrofiestas en las playas, por ejemplo) con mayor facilidad legal que actualmente, así como también reduce las zonas de servidumbre de edificación de 100 a 20 metros, en algunos casos, permitiendo un potencial desarrollo urbanístico de hasta 80 metros más cercano a la costa, casi a pie de playa.
Regula detalladamente los cánones y las contribuciones especiales, así como modifica y detalla más el régimen sancionador. Por otra parte, clarifica determinadas cuestiones relativas a los procesos de deslinde, su publicidad y efectos registrales, y aumenta (para bien o para mal) los plazos máximos de las concesiones y autorizaciones.
Por todo lo anterior es una Ley que dará mucho que hablar y debatir en los próximos años, cuando su contenido se ponga en práctica y comience a aplicarse a deslindes, desafectaciones, prórroga y otorgamiento de concesiones y autorizaciones; además, habrá que estar pendientes del desarrollo reglamentario de la misma previsto para los próximos meses por su determinante incidencia en los plazos concesionales según los usos.
