La contaminación lumínica aparece regulada en una pluralidad de normas, tanto estatales como autonómicas. En este sentido, su marco normativo fundamental, la Ley 34/2007 de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera, habilita a las Comunidades Autónomas para desarrollar legislación propia en este sentido. Hasta el momento, sólo Navarra, Baleares, Extremadura, Cataluña, Castilla y León, Cantabria y Andalucía han aprobado disposiciones legales donde se contempla, específicamente, la contaminación lumínica.
Dicho texto legislativo define la contaminación lumínica como «El resplandor luminoso nocturno o brillo producido por la difusión y reflexión de la luz en los gases, aerosoles y partículas en suspensión en la atmósfera, que altera las condiciones naturales de las horas nocturnas y dificultan las observaciones astronómicas de los objetos celestes, debiendo distinguirse el brillo natural, atribuible a la radiación de fuentes u objetos celestes y a la luminiscencia de las capas altas de la atmósfera, del resplandor luminoso debido a las fuentes de luz instaladas en el alumbrado exterior».
Se trata por tanto de proteger un bien jurídico plural y relativamente heterogéneo donde se aglutinan intereses científicos (la observación astronómica) ecológicos (el beneficio de la flora y la fauna, la preservación de las condiciones naturales de las horas nocturnas en los diversos ecosistemas, así como la limitación del consumo energético) estéticos (protección del paisaje) o la salvaguarda de la esfera privada de las personas (reducción de la intrusión lumínica en zonas distintas a las que se pretende iluminar).
Corresponde a la Administración General del Estado, con la participación de las Comunidades Autónomas, el establecimiento de los criterios básicos así como los valores límite de emisión de contaminación lumínica. Dichos valores deben ser respetados por los titulares de instalaciones donde se desarrollen actividades potencialmente susceptibles de producir contaminación lumínica.
Las principales obligaciones de los titulares se refieren a respetar los valores límite de contaminación, facilitar la información que les sea solicitada por las Administraciones Públicas en el ámbito de sus competencias así como los actos de comprobación e inspección que lleve a cabo la Comunidad Autónoma competente. Así mismo deben someter a autorización administrativa la construcción, montaje, explotación, traslado o modificación sustancial de aquellas instalaciones susceptibles de producir contaminación lumínica que se incluyen en un catálogo anexo a la Ley 34/2007.
Se establece además un sistema nacional de información, vigilancia y prevención de la contaminación atmosférica, y por tanto también de la contaminación lumínica, cuya coordinación corresponde al Ministerio de Medio Ambiente.
Resulta característico de la legislación actualmente vigente la imposición de sanciones de elevada cuantía económica en base a tipos infractores que en cierta medida aparecen definidos de una forma demasiado genérica, lo cual produce una evidente indefensión en el caso de los titulares de instalaciones susceptibles de producir contaminación lumínica.
Así, se sancionan con multas de 200.000 a 2.000.000 de Euros y/o clausura total o parcial, temporal o definitiva de las instalaciones, las infracciones muy graves, dentro de las que se encuadran el incumplimiento del régimen de autorizaciones y notificaciones de las instalaciones susceptibles de producir contaminación lumínica, el de los valores límites de emisión o el de los requisitos técnicos que sean de aplicación a la actividad y que produzcan un daño grave al medio ambiente.
Ya que la producción de un daño grave para el medio ambiente no pasa de ser un concepto ciertamente indeterminado, y que los límites máximos de emisión en el caso de la contaminación lumínica son más difíciles de medir que en otros casos de contaminación atmosférica, la norma reguladora pone en manos de las Administraciones un poder discrecional que puede abocar a los sancionados en una situación de indefensión, ya que podrían llegar a ser sancionados con multas de hasta 2.000.000 de euros (o con clausura total y definitiva de las instalaciones) por conductas como no haber solicitado la autorización pertinente a la hora de instalar un equipo de iluminación susceptible de producir contaminación lumínica o por incumplir requisitos técnicos definidos por la Administración, siempre que entrañen un daño grave al medio ambiente, concepto que, como ya se dijo, también puede ser definido por la Administración con una elevada dosis de libertad.
Por su parte, el elenco de las infracciones graves, por contraposición a muy graves, pueden ser sancionadas con multas de 20.001 a 200.000 euros, clausura temporal de la actividad, inhabilitación para el ejercicio de la actividad por un año, etcétera, extendiéndose también sobre un elenco de conductas que se solapan en cierta medida con las que resultan constitutivas de infracciones muy graves, ya que en muchas ocasiones se trata de las mismas conductas «cuando no estén tipificadas como sanciones muy graves» es decir, se trata en estos casos de una cláusula residual cuya interpretación se deja también a la discrecionalidad administrativa.
Muchas de las sanciones impuestas pueden tener una incidencia mayor que las penas previstas en el Código Penal, por lo que hubiera sido deseable un mayor grado de concreción y de precisión a la hora de tipificar las conductas susceptibles de ser sancionadas, sobre todo teniendo en cuenta que la fijación de los límites de emisión así como la omisión de determinados requisitos técnicos, sólo pueden ser medidos por la Administración sancionadora, sin que el sancionado tenga apenas posibilidad alguna de defenderse en el procedimiento administrativo.
Por otra parte, la contaminación lumínica, puede ser utilizada para fines puramente recaudatorios. Incluso pueden orientarse los umbrales y límites, así como los requisitos técnicos, en dicho sentido. Es cierto que en el artículo 32 de la Ley se establecen unos elementos para graduar las sanciones, donde se manejan criterios tan ambiguos como «las diferencias entre los datos facilitados y los reales» pero ello no impide que en la práctica se estén imponiendo sanciones exorbitantes que pueden llevar a desaparición de la actividad comercial debido a la magnitud de la sanción.
Dichas sanciones pueden ser impugnadas ante la jurisdicción contencioso-administrativa, que en líneas generales, suele tender a una minoración sustancial de las mismas. Además, existe una línea jurisprudencial favorable a conceder la suspensión cautelar de las sanciones superiores a los 3.000 euros, siempre que se demuestre que la ejecución de las mismas puede causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
En cuanto a las leyes autonómicas, cabe destacar la Ley 6/2006, de 9 de junio de Prevención de la Contaminación Lumínica de Cantabria, donde se incluyen dentro de las medidas de protección no sólo las instalaciones y luminarias exteriores sino también los interiores. Se establece en la misma un régimen horario del alumbrado y unas prohibiciones generales dentro de las que se encuentran la iluminación de extensiones de costa o de la playa, o las proyecciones que se emitan por encima del plano horizontal.
La Ley 15/2010, de 10 de diciembre, de prevención de la Contaminación Lumínica de Castilla y León establece una serie de definiciones así como medidas referentes a las características fotométricas de los pavimentos.
La Ley 6/2001, de 31 de mayo, de Ordenación Ambiental del Alumbrado para la protección del Medio Ambiente nocturno, de Cataluña, establece que han de regularse por vía reglamentaria, la inclinación y dirección de las luminarias, el tipo de lámparas que hay que utilizar o de uso preferente, o los sistemas de regulación del flujo luminoso.
En general, el régimen sancionador que se establece en dichas leyes autonómicas contempla unas sanciones de cuantía económica menor a las recogidas en la Ley 34/2007. Sin embargo, en aquellas comunidades Autónomas que todavía no han aprobado legislación en dicho sentido, como Madrid, Valencia o Galicia, se aplica directamente la legislación estatal.
En conclusión, puede afirmarse que el régimen de la contaminación lumínica en España presenta una doble faceta, por una parte una encomiable preocupación por el legislador a la hora de salvaguardar bienes jurídicos dignos de la mayor protección, como el medio ambiente o la no intrusión en la esfera privada de las personas, y por otra una censurable indeterminación en cuanto al régimen sancionador aplicable, ello debido al uso excesivo de conceptos jurídicos indeterminados, o bien de requisitos y detalles técnicos que pueden ser alterados por la propia Administración sancionadora, con la consiguiente falta de seguridad jurídica para los titulares de instalaciones susceptibles de producir contaminación lumínica.
